归泳涛:日本与中美战略竞争——贸易战、科技战及印太战略

选择字号:   本文共阅读 699 次 更新时间:2020-06-01 17:51:23

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归泳涛  

   内容摘要:在中美战略竞争加剧的背景下,日本力图在中国与美国之间、在经济与安全之间求得平衡。在贸易战上,日本一面与美国周旋,一面加速与其他贸易伙伴的一体化进程,表现出相当大的自主性。在科技战上,尽管日本政府与美国步调一致,但日本国内围绕安全优先还是经济优先的问题存在争论。日本特别担心,中美“脱钩”会导致中国经济增速进一步放缓和全球供应链断裂,危及日本经济增长的根本。在印太战略上,日本表面上与美国保持协调,实际上却试图与美国的政策划清界限,不愿意过分突出针对中国的地缘政治竞争,而是希望日本的“印太构想”能与中国的“一带一路”倡议和谐共处。日本与美国的根本分歧在于,是否把与中国的关系视为“零和”竞争。尽管日本与中国之间也存在经济和安全上的分歧,但日本既不可能与巨大的中国市场“脱钩”,也不愿意陷入与中国的军事对抗,因而采取了竞争与合作并重的对华政策。日本与美国在对华政策上的分歧可能成为常态,如果中美竞争愈演愈烈,日本将面临更艰难的抉择。

   关键词:中美日关系;日本外交;贸易战;科技战;印太战略

  

   作者简介:归泳涛, 北京大学国际关系学院副院长,副教授。

   2017年以来,美国对华政策发生了质变,从合作与竞争并重的两手,变成了以遏制为主的“失重”状态。尽管中方始终主张两国应共同推进以协调、合作、稳定为基调的中美关系,但美国国内已经形成新的对华政策共识,即从接触转向对抗。日本作为美国的盟国,会与美国采取同样的立场吗?

   自20世纪70年代初以来,日本一直受惠于中美关系的稳定以及以此为基础的亚洲地区秩序的稳定。但日本也一直担心,中美接近会让日本面临被美国抛弃的危险。特朗普上台之初,日本主要担心的并非中美对抗,而是特朗普与中国达成交易,为获取经济利益在朝核、南海乃至钓鱼岛等问题上对华让步。所以,当美国的对华政策转向战略竞争时,日本似乎看到了机遇,有人主张,日本应该采取与美国一致的对华政策。

   然而,实际情况却并非如此简单。日本虽然在华为等涉及技术竞争的问题上与美国步调一致,但在贸易问题上却与美国保持了相当的距离,在体现地缘政治的印太战略上也与美国貌合神离,特别是在对华政策的总体走向上,日本与美国截然不同。2017年底,美国提出印太战略,并发表《国家安全战略》,拉开了对华战略竞争的帷幕,此后中美关系呈现总体恶化的趋势。反观中日关系,自2017年开始明显回暖,迄今保持了关系改善的良好势头。突显美日对华政策差异的一个鲜明例子是,2018年10月,美国副总统彭斯发表激烈攻击中国的演讲,被媒体解读为“新冷战”宣言。但就在此后不久,日本首相安倍晋三访华,提出“化竞争为协调”“成为合作伙伴而非威胁”以及“推进自由公平贸易”的三原则,呼吁开启日中关系新时代。

   这种政策差异是否意味着日本要与美国分道扬镳呢?面对中美战略竞争,日本究竟是如何判断形势、如何权衡利弊、又如何做出选择的呢?本文试图对这些问题作初步探讨。鉴于迄今美国的对华竞争主要表现在贸易战、科技战以及印太战略上,以下将围绕日本在这三个方面的应对展开讨论。

  

   一、贸易战:“友军炮火”

   美国发动的贸易战不仅针对中国,还指向包括日本在内的盟国,其单边主义政策令国际贸易体制面临崩溃的危机。对此,日本采取的是拖延和迂回的策略。2017年1月23日,特朗普上任第一天就签署行政命令,宣布美国退出“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP),此举令日本深受震动。之前数年里,安倍政府不惜耗费国内政治资本,竭力加入TPP,就是为了在战略上拉住美国、牵制中国。但美国的突然“退群”从根本上动摇了日本的战略设想。陷于被动的日本政府为了扭转局势,很快在对美政策、对华政策和多边贸易谈判三个方向上做出调整。

   在对美政策上,安倍利用首脑会晤等机会极尽讨好之能事,试图和特朗普建立亲密的个人关系。但这种巴结战术并未奏效,特朗普在做出加征钢铝关税、美朝首脑会谈等直接影响日本利益的决策之前,都没有事先和日本商议。在贸易问题上,日本一度把劝说美国回归TPP作为优先考虑的选项。尽管特朗普当选总统后明确表示要退出TPP,但安倍仍然推动国会通过了TPP,使日本成为第一个批准TPP的成员国。当部分国家提议让TPP在剩下的11国中先行生效时,安倍坚称没有美国参与的TPP将毫无意义。日本发出这样的信号,显然是对特朗普正式上任后改变初衷抱有一线希望。但特朗普不仅一上台就退出TPP,而且把贸易保护主义的矛头指向了包括日本在内的盟国。在此情况下,日本不得不改变策略,转而积极推动除美国外的11国达成新的协定,期待美国将来重新加入。同时,安倍私下仍坚持劝说特朗普回归TPP,特朗普也在安倍2018年4月访美前暗示了这种可能性,但日本的希望很快落空。安倍访美时,呼吁在经贸领域建设自由、开放、互惠的印太,想把美国拉回多边贸易体制,但特朗普仍然坚持双边贸易谈判。

   在启动双边自由贸易协定谈判的问题上,日本没有立即屈从美国的要求,而是采取了拖延战术,由副首相麻生太郎与美国副总统彭斯展开日美经济对话,虚与委蛇。但是,进入2018年后,特朗普将其“美国第一”的保护主义政策付诸实施,先是宣布对多个国家征收钢铝进口税,后又决定豁免除日本以外的国家。日本虽然认为钢铝关税影响不大,但极为担心美国对汽车加征25%的关税,因为2017年日本对美贸易顺差中有76%来自汽车及其零部件,而特朗普为了取悦国内选民很可能加征汽车关税。为此,日本不得不暂时做出让步,同意与美国开启《货物贸易协定》(TAG)的谈判,但强调这并非包含投资和服务等领域的全面自贸协定。安倍政府的设想是,先做出尽可能小的妥协,以换取美国不对汽车加征关税,同时在双边谈判中逐步把美国引向回归TPP的讨论。在TAG谈判中,日本最担忧的是美国提出超过TPP水平的开放农产品市场要求。安倍还希望把缔结TAG的时机延迟到2019年夏的参议院选举之后,因为他担心,即使TAG的农产品开放水平只是和TPP一样,也会对选举造成负面影响。

   在对华政策上,从2017年上半年开始,日本对中国的态度明显转暖。先是安倍派自民党干事长二阶俊博、经产省副大臣松村祥史到北京参加首届“一带一路”国际合作高峰论坛。之后安倍本人又在演讲中首次公开表示支持“一带一路”倡议,尽管仍强调了透明、公正及财政健全性等条件,但积极改善对华关系的信号十分明显。2018年10月安倍访华期间,中日举办了首届第三方市场合作论坛,签署了52项合作协议。日本对华政策的这一转变有其国内背景。2017年以来,安倍经济学已成强弩之末,日本经济增长乏力,而安倍本人一度身陷森友学园和加计学园丑闻,支持率大幅下降,因此试图借助改善对华关系,提振经济信心,争取国内支持。同时不可否认,面对不可预测的特朗普政府,日本在对美外交上一筹莫展,这也是促使其调整对华立场的重要因素。

   在多边贸易谈判上,当日本看到劝说美国回归TPP一时难以奏效,就转而采取迂回路线,优先推动11国TPP的签署和生效,继而与欧盟缔结《经济伙伴关系协定》(EPA),之后再加速推进《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)的谈判。11国TPP于2018年12月30日生效,改名为《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)。日本和欧盟的EPA也于2019年2月1日生效。随后,日本又把谈判重心转向RCEP,不再像以往那样执着于达成与TPP同样水平的高标准协定,而是寻找折衷方案,显然是把外交策略放到了经济利益之上。2019年11月,RCEP15个成员国宣布结束谈判,只有印度在最后关头退出。未来究竟是签署15国RCEP,还是坚持劝说印度加入,日本将面临两难选择。

   需要指出的是,日本在上述三个方向上的政策调整都是策略性的,而非战略性的。不论是日美贸易谈判、中日关系转暖,还是CPTPP、日欧EPA和RCEP的进展,最终都是为了促使美国回归TPP。日本加速与其他国家的经贸合作,绝不是要甩开美国,而是希望对美国施加一定压力,让其回心转意。在日本看来,TPP的战略价值没有改变,仍然是拉住美国、牵制中国,如果没有美国的参与,那么中国就会掌握塑造地区贸易秩序的主导权,这是日本绝不愿意看到的。

   这种策略调整能否让日本达到其战略目的尚未可知,但至少为日本争取了一定的战术优势。随着CPTPP和日欧EPA的生效,美国的牛肉等农产品面临失去日本市场的风险,这增加了日本在对美谈判中的筹码。同时,特朗普也可能考虑到选举需要,急于达成协议,以便在国内标榜其谈判成果。最终,安倍如愿在参议院选举之后与美国达成了协议。2019年10月,日美正式签署TAG。日本在农产品市场开放上给予美国逐渐接近TPP水平的优惠,换取美国暂不加征汽车关税。当然,这只是一个不需提交美国国会的行政协定(executive agreement),可以被轻易抛弃。面对多变的特朗普,日本只是暂时逃过一劫,其对美国贸易政策的担忧不会就此减轻。

   从日本政府的上述应对可以看出,在贸易问题上日本并没有完全追随美国,而是通过加速与主要贸易伙伴的一体化进程,抵御和限制美国保护主义政策的影响。在对华政策上,日本尽管对中国的贸易行为也存在不满,但采取了更有分寸的做法。随着中日关系的改善,2018年日本对华出口增长9.3%,增幅超过日本对美出口,中国时隔六年再次取代美国成为日本最大的出口对象国。2018年日本对华直接投资也增长了16.5%。

   以上主要是日本政府的应对,体现了国家层面的战略选择和策略调整。在企业层面,日本同样受到美国保护主义政策和中美贸易战的影响,但情况是多样和变化的。日本贸易振兴机构(JETRO)在2018和2019年针对日本中坚和中小企业所做的调查显示,认为2017年以来的贸易保护主义动向对自身业务产生了负面影响的企业占比从2018年的14.5%上升到2019年的19.9%;认为产生了正面影响的企业占比2018年为1.9%,2019年为2.1%,变化不大。从具体贸易政策的影响看,美国对华加征关税的影响最大,接下来是中国对美的报复关税、美国出口管制和投资审查的强化、美国加征的钢铝关税、美国对汽车及其零部件进口的安全调查,以及其他国家对美国钢铝关税的报复关税等。从负面影响的内容看,回答最多的是销售目的地的经济状况恶化(54.8%),其他还包括:顾客企业的商品成为加征关税的对象导致订单减少(25.9%),供货企业的商品成为加征关税的对象引起采购成本上升(15.2%),以及企业自身的商品成为加征关税的对象导致价格竞争力下降(12.8%)。在受到负面影响的企业中,有55.2%已经采取了对策,包括强化信息收集体制、努力提高生产率和效率以控制成本等。在机电产品、交通工具、纺织品等部门,有超过一成的企业完成了生产地的部分转移。有一部分企业已经或计划重组供应链,包括部分转移生产地、采购地和销售目的地,主要方向是从中国转移到越南、泰国等东南亚国家。

从这项调查可以看出,日本企业受贸易战的直接影响有限,但担心贸易战扩大化和长期化的潜在冲击。日本企业最担心的是间接影响,即贸易战造成中国经济增速进一步放缓。这样的担心不无道理,由于2019年中国经济进一步减速,与2018年日本对华出口和投资都大幅上升形成对照,2019年1—9月日本对华出口下降了8.2%。2019年上半年,日本对华直接投资虽然继续增长,但增幅(8.8%)明显下降了。这里的一个重要背景是,由于劳动力成本上升等原因,过去几年里很多在华日本企业已经把面向出口的生产转移到中国以外,留下的主要是面向中国市场的生产。对它们来说,最重要的是中国国内市场的需求,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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