叶兴庆 殷浩栋:从消除绝对贫困到缓解相对贫困:中国减贫历程与2020年后的减贫战略

选择字号:   本文共阅读 420 次 更新时间:2020-01-20 07:31:52

进入专题: 绝对贫困   相对贫困   贫困标准   减贫政策  

叶兴庆   殷浩栋  

   内容提要:改革开放以来,我国的减贫以消除绝对贫困为目标,经历了农村改革推动减贫,工业化、城镇化与开发式扶贫推动减贫,补全面建成小康社会短板推动减贫三个阶段。从纵向和横向比较看,我国2010年绝对贫困标准能够满足消除绝对贫困的需要。2020年后,相对贫困群体将取代绝对贫困群体成为贫困群体的主体,应按中位收入比例法制定相对贫困线,统一城乡扶贫目标与治理机制,以包容性增长和多维度改善促进长期减贫。同时,需要构建缓解相对贫困的政策体系,包括实施以基本公共服务均等化为基础的防贫政策、发展型低收入群体救助政策、有利于低收入群体增收的产业政策,以及推动欠发达地区发展的区域政策。

   关键词:绝对贫困;相对贫困;贫困标准;减贫政策

   改革开放40多年来,我国农村绝大部分农户逐步摆脱绝对贫困。世界银行认为,中国在推进包容、可持续的发展中取得重大进展,减贫工作取得了史无前例的成就。我国即将于2020年实现现行标准下农村贫困人口脱贫,历史性地整体消除绝对贫困现象。客观看待这一历史性成就,需要对我国减贫历程进行回顾,并对现行农村贫困标准所能保障的生活水平有准确的认识。消除绝对贫困是历史性的成就,但并不意味着减贫工作已完成,我国的相对贫困仍将长期存在。2020年后的减贫工作,将转向缓解相对贫困,为此需要重塑减贫政策体系,建立解决相对贫困的长效机制,将针对绝对贫困的脱贫攻坚举措逐步调整为针对相对贫困的日常性帮扶措施。

  

   一、改革开放以来我国消除绝对贫困的历程回顾

  

   改革开放以来,我国经济持续快速增长让大多数人受益并摆脱贫困,实施区域协调发展和统筹城乡发展战略改善了边远地区和农村的发展机会,政府主导的专项扶贫规划使涓滴效应难以惠及、包容性增长难以覆盖的人群得到有效帮助。涓滴效应、包容性增长和政府主导的专项扶贫规划,各有各的功能,各自发挥了不可替代的作用,都是我国有效减贫的重要途径,但在不同阶段,推动减贫的力量有较大差异。

   (一)农村改革推动的减贫(1978—1985年)

   新中国成立后,我国农业生产得到一定发展,农村面貌也发生了较大变化,但受僵化的农业体制、城乡分割的二元制度等因素影响,直至1978年我国仍面临着较严重的贫困状况。随着农村改革揭开序幕,一系列农村经济制度创新激发了农村经济活力,推动了农业快速发展,使大量农村贫困人口摆脱贫困。如推行家庭联产承包经营制度、赋予农民土地使用权和经营决策权,改革农产品流通体制、提高农产品的国家收购价格,调整放活农村工商业、发展乡镇企业,解放和发展了农村生产力,扩宽了农民就业和增收渠道,使1979—1985年全国粮食产量年均增长3.2%,第一产业增加值年均增长6.5%,农民人均收入年均增长15.2%。与此同时,我国开始实施针对贫困地区的专项扶持措施。如1980年起设立中央财政“支援经济不发达地区发展资金”,1983年起设立中央财政“‘三西’地区(甘肃定西、河西和宁夏西海固)农业建设专项补助资金”,1984年发布《中共中央、国务院关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》,1984年起实施“以工代赈”计划支持贫困地区小型基础设施建设。

   农村改革和针对贫困地区的扶持政策发挥了明显的减贫作用。按我国1978年贫困标准,全国农村贫困人口数从1978年的25 000万人减少到1985年的12 500万人,贫困发生率从30.7%下降到14.8%;按我国2010年贫困标准,全国农村贫困人口数从1978年的77 039万人减少到1985年的66 101万人,贫困发生率从97.5%下降到78.3%。

   (二)工业化、城镇化和开发式扶贫推动的减贫(1986—2012年)

   经济增长的涓滴效应是减贫的最大推动力量。世界银行认为,中国的减贫成就很大程度上归功于有力的经济增长和经济改革。一方面,工业化、城镇化的快速发展,吸纳了大量农业富余劳动力从农业转向非农产业、从农村转向城市就业,并促进了资金回流农村,增加了农业和农村非农产业的投资。20世纪80年代中期以后,乡镇企业得到快速发展,特别是随着我国经济体制改革的重心转向城市和2001年加入世界贸易组织,农村工业化和全国工业化、城镇化进入快速发展阶段。1986—2012年,我国GDP年均增长9.9%,全国第一产业就业占比从1986年的60.9%下降到2012年的33.6%,乡村就业占比从74.1%下降到51.6%。非农就业的增加,使全国农民收入构成中的工资性收入占比从1986年的22.6%上升到2012年的43.6%。另一方面,农业的快速发展和高益贫性对农村减贫起到了重要的推动作用。我国的土地分配较为平均,且贫困人口集中于农村,家庭收入主要来自农业,所以农业发展具有明显的减贫效果。据专家研究发现,1979—2007年,第一产业增长的减贫弹性为-1.13,是整体经济增长减贫弹性的2.2倍。按可比口径计算,农业贡献了1983—2012年我国农民人均纯收入增长额的38%,农业贡献了2002—2012年底层40%农户人均纯收入增长的23%。

   包容性发展战略使贫困地区和农村获得更多的发展机会。随着工业化和城镇化水平提高到一定程度,经济增长的涓滴效应出现递减,中西部地区特别是“老少边”地区的经济社会发展状况与全国平均水平的差距逐渐扩大,城乡二元体制阻碍了农村进一步分享经济增长成果。为此,我国实施了区域协调发展和统筹城乡发展战略。从1999年起我国实施西部大开发战略,加强西部地区特色优势产业、基础设施、生态环境建设。从2002年起我国实施统筹城乡发展战略,逐步破除城乡二元体制,并在农村建立起各种社会保障制度,促进基本公共服务均等化。具体而言,我国从2003年起逐步实施新型农村合作医疗制度,从2004年起全面实施农业补贴和主要农产品托市收购政策,从2005年起逐步实施农村义务教育阶段免教科书费、免杂费和补助寄宿生生活费的“两免一补”政策,从2006年起正式取消农业税,从2007年起全面实施农村最低生活保障制度,从2009年起逐步实施新型农村社会养老保险制度。工业化和城镇化的涓滴效应、农业的发展以及城乡和区域协调发展战略的有力实施,成为这一阶段我国农村减贫的强有力推动力量。

   由于区位条件不利、人力资本极度匮乏,总有一部分乡村和农户,涓滴效应难以惠及,包容性增长难以覆盖,这就需要靠政府主导的专项扶贫规划帮助他们增加收入、摆脱贫困。为此,我国从1986年开始采用瞄准式的专项减贫措施,具体表现在:一是建立系统化的扶贫体制机制。成立国务院贫困地区经济开发领导小组(1993年改称国务院扶贫开发领导小组)。我国于1994年出台第一个具有明确目标任务和措施的纲领性文件,即《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》。随后陆续发布了《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》和《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》。二是瞄准贫困县、贫困户和贫困村。1986年开始实行以贫困县为瞄准单元的区域开发式扶贫策略,确定了18个集中连片贫困区域和331个贫困县,1994年确定了592个国家扶贫开发工作重点县,2011年确定了680个集中连片特殊困难地区县,扣除两者重叠的数字后,目前贫困县总数为832个,覆盖了贫困人口总数的71%。中央对这些贫困县在资源开发、扶贫资金和物资投入等方面实行倾斜性的区域政策。同时,也强调把贫困户、贫困村作为瞄准对象,让扶贫资源能够覆盖到贫困县中的贫困人口。《国务院关于加强贫困地区经济开发工作的通知》强调,扶贫要落实到户,要摸清温饱不稳定的贫困人口底数,明确扶贫对象,食不果腹、衣不蔽体、房不避风雨的“三不户”是经济开发扶持的重点对象,五保户和没有生产能力的救济户归属于农村社会保障范围。《国家八七扶贫攻坚计划(1984—2000年)》要求为贫困户创造稳定解决温饱的基础条件,并将工作指标量化到户,在有条件的地方,人均建成半亩到一亩稳产高产的基本农田,户均一亩林果园或一亩经济作物,户均向乡镇企业或发达地区转移一个劳动力,户均一项养殖业或其他家庭副业,牧区户均一个围栏草场或一个“草库仑”。2001年,全国重新确定了14.8万个重点贫困村,覆盖了80%的贫困人口,并以“整村推进”的形式对其进行综合开发。三是突出开发式扶贫和多维保障。从1986年起,我国就强调要实行开发式扶贫,增强贫困人口自我发展能力,主要措施包括以工代赈、扶贫贴息贷款、财政发展资金、科技扶贫、开发产业、移民搬迁等。《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》突出了产业化扶贫、劳动力转移培训、教育扶贫、易地扶贫搬迁等新措施,强调贫困地区在基础设施、教育、医疗卫生、文化、生态等领域综合全面发展。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》把脱贫的标准拓宽为“两不愁三保障”(不愁吃、不愁穿,保障义务教育、基本医疗和住房安全)。四是广泛动员地方和社会力量。在中央政府主导下,明确资金、任务、权利、责任“四个到省”的扶贫工作责任制。建立社会扶贫机制,推行对口支援、定点扶贫等措施,动员国家机关和社会各界积极开展扶贫济困活动。

   工业化、城镇化和农业的快速发展,包容性发展政策的实施,特别是政府主导实施大规模瞄准式扶贫计划,使我国农村贫困人口大幅度下降。按我国2010年贫困标准,全国农村贫困人口从1985年的66 101万人减少到2012年的9899万人,贫困发生率从78.3%下降到10.2%。

   (三)补全面建成小康社会短板推动的减贫(2013—2020年)

   实现到2020年全面建成小康社会的目标,必须找准和集中力量攻克经济社会发展的短板。农村绝对贫困现象的存在,无疑是最突出的短板。为此,我国制定了精准扶贫、精准脱贫的新方略:一是在继续采用区域瞄准的基础上,更加重视到户到人的个体瞄准。以14个集中连片特困地区、832个贫困县和12.8万个贫困村为区域重点,通过建档立卡精准识别贫困人口。2014年,全国共识别出2948万户贫困家庭、8962万贫困人口,随后4年间通过“回头看”和动态调整,补录了1656万贫困人口,剔除识别不准人口1341万人。二是根据贫困人口致贫原因和脱贫需求,量身定制扶持措施。总体思路是实施“五个一批”,即发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。三是建立政府与社会共同参与的动员体系。一方面,建立五级书记抓扶贫的工作责任制和严格的监督考核制度,加大中央和地方财政资金投入力度。另一方面,完善全社会共同参与扶贫的动员体系。加大了东西部扶贫协作、中央和国家机关企事业单位和军队定点扶贫力度,强化驻村帮扶,共选派24.2万个驻村工作队、90.6万名驻村干部增强一线力量。广泛动员社会组织参与扶贫,动员了7.64万家民营企业结对帮扶4.88万个贫困村。

   精准扶贫、精准脱贫新方略取得了明显成效。全国农村贫困人口从2012年的9899万人减少到2018年的1660万,贫困发生率从10.2%下降到1.7%。2020年消除绝对贫困的目标完全可以实现。

  

   二、我国2010年的贫困标准能够满足消除绝对贫困的需要

  

按照既定的政策目标,我国到2020年将历史性地整体消除绝对贫困现象。客观看待这一历史性成就,需要对我国现行农村收入贫困线所能保障的生活水平有准确的认识,也需要与国际通用的绝对贫困线进行比较。通过对贫困标准的纵向和横向比较发现,我国现行贫困标准可以满足消除绝对贫困的需要。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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