折晓叶:县域政府治理模式的新变化

选择字号:   本文共阅读 258 次 更新时间:2019-10-26 21:40:50

进入专题: 县域政府治理模式   城市化项目经营  

折晓叶  

   摘要:县域政府在分税制改革后呈现出新的运作模式,融资平台和项目平台在很大程度上是针对中央政府规制的一种应对策略。通过对县域正在发生的大规模城市化项目经营现象的考察,提出“行政—政治—公司”三位一体统合治理分析框架,用以解释地方政府在这一过程中的作用。借助“项目平台”,通过行政审批权获得对土地等核心资源的垄断权力,通过政治动员发挥主导力量,通过公司制承担经济发展主体的角色,县域政府的权力、意志、绩效三者空前地互为推动,产生出新的活力。这种统合治理模式渗入城乡建设的各个层面,使得政府的能量和作用远远超出以往研究对其的定位。这种角色的演变,正是县域城市(镇)化既突飞猛进又困境重重的重要原因。

   关键词:县城政府治理模式;城市化项目经营;项目平台;“行政—政治—公司”三位一体

  

   改革开放30多年来,中国经历了持续的经济增长,创造了举世瞩目的中国奇迹。在对形成这一“奇迹”的诸多因素探讨中,“县际竞争”曾被看作是促进增长的一大动力机制,“地方政府法团主义”则被用来解释县域乡镇企业飞速发展的成功原因,并以此确立地方政府在经济转型和干预属地企业方面的积极作用,县域经济发展显然成为城乡改革的核心议题。在当前城市(镇)化加快推进的新时期,县域问题显得尤为重要。

   那么,在以乡镇企业为表征的县域工业化式微后,县域政府的角色究竟发生了怎样的演变,有哪些相互制约又相互配合的因素使其产生了新的活力,又有什么新制度机制使得县域政府的权力、意志和绩效三大发展驱动力能够重新得以互为促进,并形成新的治理局面?与此同时,又是什么原因使得县域城市化一边快速推进一边陷入新困境呢?笔者以为,对于研究者而言,更需将注意力从“什么事情正在发生”的过程研究转向“事情如何发生”的机制研究和制度逻辑研究以及当事人的行为研究等方面。

  

   一、县域政府“统合化”新倾向

  

   地方政府法团主义”也称“地方性国家统合主义”或“地方政府公司化”,最初由美国学者戴慕珍提出,用以解释1980年代中国乡镇企业飞速发展及其成功的原因,同时揭示基层政府干预经济活动的主要内容和方式。她认为政府与地方社区、企业结成了法团组织,成为一个利益共同体,从而促进了地方乡镇企业的腾飞。之后魏昂德又提出“政府即厂商”的观点,把地方政府形象地比喻为公司总部,把当地公司当作子公司,参与组织它们的经济活动,强调地方政府在中国经济转型和干预当地企业方面的积极作用。林南则用“地方市场社会主义”解释乡镇企业的成功,强调以家族亲属关系为主的关系网络是构建地方政府、市场、社区成员整合纽带的重要基础,认为党、政、企一体化的法团组织具有社会主义的组织特征;以市场为目标导向,又使得具有这一特征的组织在竞争中具有优势,成为很多地方经济起飞的关键。这一观点旗帜鲜明地用“地方政府法团主义”解释中国地方乡镇企业成功的原因。

   1990年代开始,中国经济虽仍维持高速增长的势头,但乡镇企业已风光不再,大量集体企业经由私有化的过程完成改制,或在与日益成长的民营经济竞争中倒闭,退出市场。这给“地方政府法团主义”带来挑战。需要注意的是,关于地方政府公司化对经济发展的正向影响和推动作用,是建立在对乡镇企业鼎盛时期的观察之上,而对乡镇企业在1990年代末的迅速消亡现象背后的政府内部关系,虽已有一些研究,如中央和地方关系的变化和分税制所产生的影响,政企关系和乡镇企业自身的弊病等,但是对“地方政府法团主义”内在的制度悖论及其必然产生的制约却鲜有探讨,因而也就无法预料之后乡镇企业的迅速式微。

   周飞舟指出,包干制下的发展模式可用“地方政府法团主义”解释。伴随分税制的是一种城市化的发展模式,这是一种土地、财政和金融相结合的发展模式,可暂时称为“三位一体”的发展模式。这一看法提醒我们注意到地方在新的城市化发展模式下出现的新问题,以及提出新解释的必要性。周雪光等指出,乡镇企业在1990年代末的集体消亡,反映了地方政府作为国家科层组织的组织行为和政治过程。他提出了解释地方政府行为时需关注其行政过程和政治过程的重要视角。赵树凯指出,从经济角度看,“地方政府法团主义”能否成功地动员经济从量到质的升级,目前仍存在疑问。在政治方面,由于某些地方政权对于公共物品、公共服务疏于供给,成为与民争利的既得利益者,与当地社会之间的疏离感增强,政府渗透和动员社会的能力随之下降。

   上述研究启发我们,在城市化发展模式下,地方政府行为同时具有行政化、政治化和公司化的统合治理特点。地方发展的动力机制已不同于工业化时期,土地已替代企业,成为地方增长的新核心要素,政府财政的主要来源也变成了直接与土地和城建有关的税收,具有土地开发权的县(市)级政府,需要新的统合方式来占有、经营和治理辖区,以驱动新的增长和发展引擎。这一变化意味着地方政府拥有了不同于乡镇企业时期的对辖区发展的垄断权。“地方政府法团主义”难以解释新出现的地方统合形态,更难以解释城市(镇)化的驱动力所在。

   戴慕珍等人的理论中,由“激励结构”和“法团化”构建的地方辖区内各行动主体的利益一致性,表现出更为复杂的特征。由于分税制和项目制的实施,地方政府的“激励结构”发生了变化,取得了更多的资源控制权,成为政府最大的激励动力。这意味着,公共产权主要是土地产权和财政权,替代企业产权而成为地方政府最主要的占有形式,政府的行为也就由此具有了更鲜明的垄断经营性特征。同时也意味着,宏观经济稳定、收入分配公正、获取财政外转移支付和外来投资,成为地方能否增加发展机会的重要经济性、社会性和政治性资源,而掌握这些资源,成为政府统合地方利益的重要基础。同时,辖区内“求资源、求发展”形成的利益共同体中,虽然各主体的诉求不同,但它们彼此勾连,互相依附,相互制约。政府官员在获得高薪酬的同时,有机会利用行政审批权和追加预算权来扩展权力和收益,还希望得到政绩和更为宽松、充裕的公共开支。资本拥有者则希望得到政府承诺和支持,获得建设用地指标、项目承担机会、优惠政策和市场保护等,这就需要与政府所营造的利益共同体发生更紧密的关系。政府的行为也就由此具有了除行政性特征之外的政治动员特征。

   政府不再直接举办经济实体,而是利用行政权力和土地等资产权力经营“项目”,从中获利。也就是说,政府借助网络化的“项目平台”组织方式来经营辖区。这一平台采用“行政—政治—公司”三位一体统合机制来勾连和动员与城市化有关联的地方机构和组织。

   对“行政—政治—公司”三位一体统合机制,可作出如下解释。

   网络化“项目平台”的建立需要几个不同于工业化时期的重要条件,其一,地方政府有条件放弃企业化的经营方式;其二,在城市化目标下重建土地开发权和控制权,组建对土地资产拥有经营权的新型政府公司;其三,争取到有利于城市化的行政建置和政策,如“扩权强县”、“县改市”等,获得发展的自主权和独立性以及与之配套的政策支持,可以自主创新属地的城市化模式,加快城市化速度。在这些条件下,县域政府才有可能借助网络化“项目平台”组织方式经营辖区,特别是在城市化过程中,统合地方乃至辖区以外的利益相关者。

   其中,土地是地方新的经济增长(或城市化)的核心要素,而地方政府经营城市化项目的关键条件就是拥有土地开发权。政府运用“行政—政治—公司”三位一体统合机制,使辖区在发展即赢利的旗帜下,将地方各利益相关主体变成一个利益共同体,而辖区政府则对此担负着无限责任,需以行政、政治以及财政的权威保持其相对稳定性。

   这里所谓行政机制是科层制赋予政府机构的权力,代表一种正式权威,建立在制度规则的基础上。这些规则界定了政府的组织目标、政策实施、组织关切和信息收集等各类工作。行政的逻辑是事本主义的,需遵循常规的、程序性的方式处理问题,以减少不确定性。其前提是政府具有行政统合权,采用科层制的事本主义或曰技术治理的路线,强调规划、规则和程序等的重要性。在项目平台上,行政机制通过制定城市化规划来征用土地和安排项目,制定重大项目审批的合法程序,建立“金融办”一类的综合性机构,协调财政、融资机构、银行之间的关系,并依靠财政和土地储备担保还贷款等。这种由行政机制所表达的“权力”,在县域属地发展中,由于“扩权强县”等新的举措而被大大地扩展了。

   所谓政治机制是由行政统合权延伸出来的非常规的权力运作方式,旨在打破传统科层制的束缚,依靠政治动员增加治理的灵活性,使组织或个人权威得以跨级跨界绕过既定规则设计而产生影响力。其特点,一是贯彻本届政府或领导人的战略意图,统一奋斗目标,动员广泛参与;二是围绕目标建立跨科层的“专项委员会”决策机制,以提高决策效率;三是制造不确定性,启动特殊政策,以实现“特事特办”。在项目平台中,可利用人民代表大会(简称“人代会”)等制度贯彻政府的战略意图和规划,以“特事特办”的方式给予投融资以特殊政策,如向银行提供还贷款承诺等。这种以公共物品和服务目标统合政府、市场、企业和民间社会组织的方式,具有将经济建设和城市化建设政治化的倾向。显然,这种由政治机制所表达的县域政府的“意志”,为拓展其发展的自主空间,为寻求国家体制以外的新的动力(如动员资本、缔结新的地方利益共同体),提供了制度以外的保障。

   所谓公司机制是政府在控制核心资源要素情况下,通过经营土地等地方稀缺资源,借助生产、建设和经营公共物品的项目公司,进行资本动员,以实现投融资等特定目标,落实“政府主导结合市场机制”的制度安排和经营策略,依靠增长速度实现绩效。其特点,一是灵活而有效率地处置大量政府规划的城市化建设事务;二是将土地优势顺利地转化为金融优势;三是采用“公司制”规避法律风险,以“项目制”方式完成政府公司化行为,演绎新的政企关系、政银关系、政民关系。显然,公司机制是在规避政策和法律风险下,实现政府绩效的有力手段。所谓绩效,主要是以增加投入为基础的、在自上而下压力下追求GDP增长速度的政绩;其中,因依靠城市化的贡献率日益增加,所以需要更多地依赖行政和政治的组织动员能力去互为推动,以获得合法性。

   因此,三位一体的治理方式是一个类似大公司的利益共同体制,但其统合的性质和能力超越公司模式,特别是统合的财政基础既不同于包干制也不同于分税制,且在财政之外获得了数量远远大于财政收入的融资财力。按照地方部门的说法,依靠平台组织方式获得的“投融资的钱要超过财政部门预算的钱,而且出入很大”,但这一部分却难以体现出公共财政的性质。

   如此,行政、政治和公司这三种机制一体化运作所形成的制度逻辑,恰似三角形具有相当的稳定性,可以持续诱发和约束“项目平台”上各主体的行为方式,特别适合解决项目任务遇到的问题。因此,也就更容易理解“做项目”或“搭建项目平台”为什么成为一种制度思维,县域政府为什么在利用上级“发包”项目外,还会按照项目制的思维将城市化建设内容制定成各种项目来运作。从一些地方的城市化项目运作中,不仅可以看到政府将财政拨款和补贴投入其中,并通过投融资公司获取银行贷款,还可以看到政府通过“打包”将上级项目也投入其中,特别是投入到土地前期开发所涉及的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设中。

   “三位一体”机制,使得县域政府的权力、意志和绩效互为促进,形成统合治理的局面,其意义远远超出改革早期乡村工业化时学术界观察到的“地方政府法团主义”的观念。这种政府角色的演变,为县域经济发展提供了强大的推动力。

然而,在上述三个机制互为推动的过程中,也可以观察到它们之间互为钳制的作用。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国社会科学》2014年第1期

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