黄晓春 嵇欣:当代中国政府治理模式转型的深层挑战

选择字号:   本文共阅读 197 次 更新时间:2019-10-26 20:41:17

进入专题: 治理模式   行政发包     科层制  

黄晓春   嵇欣  

   内容提要:当前中国政府正处于治理模式改革的关键期,其实质是逐步从传统的行政发包制向现代科层制运作模式转型。由于这两种治理模式在行政权配置、激励机制以及内部控制三个维度上存在着兼容难题,因此以渐进式改革战术自下而上推动两种治理模式间的平稳过渡面临许多深层挑战。以S市近年来基层政府改革案例为据可以看到,经济职能上收后的基层政府灵活性不足、激励模式转型后基层政府活力不足、内部控制中的制度“空转”等问题逐渐呈现。基层政府科层化改革努力所遇到的非预期约束正是基层政府的科层化治理改革与上级政府行政发包制运行逻辑之间难以兼容的反映。理论演绎和基于案例的分析表明:当前深入推动中国政府治理模式转型必须形成一种上下联动的系统改革战略。

   关 键 词:治理模式  转型  行政发包  科层制

  

   近年来,随着“推进国家治理体系和治理能力现代化”战略目标的不断深入践行,中国政府治理模式改革开始进入深水区。总体来看,最近的改革越来越强调各级政府行为要全面向“依法依规”的法治和规则导向转变,如:十八届三中全会强调“建设法治政府和服务型政府”;十八届四中全会提出“依法全面履行政府职能”、“完善行政组织和行政程序法律制度,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”;十九大报告强调“建设法治政府,推进依法行政,严格规范公正文明执法”。与这一改革战略相配套,中央政府还推出了一系列措施,从全面实施规范及公开透明的预算制度、清理规范府收支挂钩、强化对行政权力的制约和监督等层面着手,推动行政系统运行进一步从注重绩效导向①、行政自由裁量权层层下放②和在财政、经济领域实施强激励③的治理模式向注重过程规范性、强化内部控制机制和政府收支脱钩的弱激励④治理模式转变。

   上述改革的实质是逐步推动行政体系运作机制向建立在法理权威基础上的现代科层制转变。⑤尽管学术界和政策部门对这一转变的意义都颇具共识,转型实践却挑战重重。即使是在司法、审判等最强调规则和程序导向的改革领域,尽管国家一再强调取消批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等考核指标,但实践中这些绩效主义的指标仍在深度影响基层司法机构运行,导致一些情境下规则让位于考核压力。⑥尤其需要引起注意的是,近年来国内一些走在治理转型前沿的城市开始探索上收基层政府的经济职能,使街道办事处等基层政府机构全面围绕公共服务、公共管理和公共安全治理目标在依法依规的科层化轨道上运行,这些改革在取得重大成效的同时也遇到了政府内部治理模式转变的深层挑战。⑦上述挑战和瓶颈在不同领域的反复浮现,意味着学术界不仅要在宏观理念层次探讨当前政府改革的方向,还需要在中观层次考察政府治理模式转型背后的深层组织学问题。

   近年来,国内学界已有不少研究从历史轨迹和现实维度出发讨论了政府治理模式转型涉及的深层问题。周雪光引申韦伯支配社会学理论将中国传统历史脉络中的政府治理体系看作是君主专断权力之下的国家支配模式构成部分,而新中国建国后的相当长时间里这种治理模式则与卡里斯玛权威相辅相成,并在最近的转型中面临着如何在路径依赖的影响下与法理权威相嵌合的难题。⑧冯仕政追溯了建国以来国家运动的形成与变异,发现当下政府治理在卡里斯玛合法性和常规化进程的双重影响下,在国家运动与常规治理两种模式间周期性徘徊。⑨这些研究都超越了将韦伯笔下科层制简单照搬用于理解中国政府组织模式的传统做法,揭示了中国政府组织和运行的独特性,并基于此讨论转型难题。在此基础上,周黎安引入企业治理中关于发包制和雇佣制的视角,经一定转换和发展提出了解释中国政府治理模式的新分析概念——“行政发包制”,认为这一概念更适合解释当前中国政府治理模式,进而提出当前政府改革的核心挑战是如何从行政发包制向立基于法理权威之上的现代科层制转变。⑩这些发现都从组织学维度增进了我们对当前治理模式转型艰巨性的认识。

   本文将在上述研究的基础上延展讨论,从不同治理模式所依存的经济社会环境和组织条件着眼,深入展现行政发包制向现代科层制转变所需的复杂支持机制,并结合当前渐进式治理转型的改革案例来讨论政府改革遇到的现实难题,在此基础上提出一些未来改革的战略思考。

  

   二、治理模式转型的组织学分析

  

   我们将循着前沿研究的线索,依次讨论三个基本问题:首先,深入梳理行政发包制与科层制迥然相异的运行条件,进而理解中国国家治理中行政发包制广为盛行的深层原因;其次,对行政发包制运行带来的深层问题以及现代情境下向科层制转型的趋势作出分析;第三,从中观组织学维度讨论转型挑战之根源。

   (一)行政发包制与科层制的运行条件

   行政发包制与科层制都是维系大一统国家政府体系运行的组织机制,两者都强调层级制权威体系和一定的专业化治理能力,但彼此在运作的制度形态上又有清晰的差异,如:在行政权的分配上,科层制更强调法律、行政章程等规则的主导位置,而行政发包制则强调下级承包者在服从自上而下的权威条件下享有较大自由裁量权;在经济激励方面,科层制更强调支配者集中占有经营手段并依预算支付下级机构所需(11),这些与行政发包制下承包方拥有剩余索取权和面临强激励迥然不同;在内部控制上,科层制更强调非人格化的规则导向,行政发包制则强调结果导向的、人格化的控制机制。(12)这些差异又进一步导致了两者在制度精神上的分途,即:科层制注重职务忠诚义务(Amtstreuepflicht)和行政技术精准性(13);行政发包制则强化承包方围绕整体发包任务“守土有责”的无限权责工作伦理。

   在复杂的制度实践中,科层制与行政发包制赖以运作的条件各不相同。总体而言,科层制对经济、社会条件的要求较为苛刻——作为一种伴生于大众民主制(Massendemokratie)的文官组织机制,其对一国的货币经济与财政条件、行政事务质与量的扩展、行政技术的进步(事本主义工作伦理),尤其是社会差异的“齐平化”都有很高要求。(14)有时候,科层制的快速发展还与政治结构中反特殊利益集团的独特安排密切相关,如:美国科层制在19世纪后期的快速发展与政治结构试图控制特殊利益集团影响,降低大公司影响力密切相关。(15)此外,作为一种强调可计算技术治理能力的组织机制,科层制的运行与现代理性化进程的加速和资本主义经营手段的发展也有着难以分割的内在关联。

   与科层制相比,行政发包制有效运行主要有赖于以下两点:首先,存在大一统、权力向上集中的多层级行政等级体系。在此体系中,发包方拥有正式权威和剩余控制权,可以依靠行政等级体系逐层发包。就此而言,行政发包制与典型的封建政治以及较为纯粹的直接民主体制都难以兼容:前者由于“封土而治”的权力结构而无法把不同层级纳入到“一统”且相互衔接的行政发包体系;后者则由于自下而上的制约过多而使得发包方据有的权威不足。其次,存在着超越规则的行为协调体系。由于行政发包制弱化过程管理,对规则约束和精确的行政技术总体要求不高,因此就需要其他的路径来保持行政治理体系内不同层级间、不同发包地域间的协调,使每个发包单位的自由裁量空间与总体治理秩序之间形成某种水平的均衡与一致。这种路径通常表现为超越明文规则体系的观念秩序或政治影响力,在漫长的历史演进中,这些路径包括宗法道统、意识形态等。一旦这些观念秩序形成,其就可以通过建立类比、赋予事物同一性以及加载道德与政治内涵的方式形成抽象的最低限度行为协调体系(16),以使跨越辽阔疆域的行政发包体系在缺乏精确规则主导的情况下仍能保持一定协调性。(17)

   这样看来,中国国家治理的历史实践选择行政发包制就有其深层必然性了。一方面,在相当长的历史时段里,中国社会并不具备大众民主、法治以及社会差异的齐平化等条件。这些科层制赖以形成社会条件之缺失,使得设官而治的多层级治理体系虽历史悠久却难以朝着科层制的特质纵深发展。另一方面,秦汉以来的郡县制较早地就在一个广土众民的疆域范畴内实现了中央集权的大一统体制,而宗法、礼制和“家国天下”、“君民社稷”归为一统的道统,以及借由科举体系形成的观念一体化(18)又为整个治理体系达成观念一致提供了精神上的内在指导(19)——这些都为行政发包制的实践提供了有力的基础。此外,行政发包制下发包方允许承包方以收入分成的方式来筹集治理成本,这意味着这种治理模式即使在中央政权财政汲取能力不足、难以足额支付地方治理费用的情况下也可以有效运行,这对于中国历史上中央政权支付能力长期不足的现状就尤具适用性了。(20)

   (二)行政发包制的内生治理难题

   正如已有研究指出,行政发包制的最大优势在于节约治理成本,同时也容易激发官员的积极性以快速提升某些关键绩效。但另一方面,在国家治理中运用行政发包制意味着国家将具有公共事务性质的管制权力、较大的自由裁量权和灵活的激励回报同时赋予了作为承包方的地方政府。(21)这三者的结合在社会意义上导致了公共权力领域与私人经营边界模糊、相互渗透的复杂后果。一般而言,政府公共事务具有超越个体私利的公共属性,但当其被层层“发包”并以弱化规则约束的方式赋予承包方,且后者又面临着各种正式或非正式的激励刺激时,承包方便倾向于运用自身的自由裁量权在履行公共职责的同时以经营化方式获得利益回报。这样一来,就导致了“公”、“私”边界的模糊,以及公共治理的经营化逻辑。瞿同祖对清代地方治理中衙门职员的私人性任用、公共管理中“陋规”的普遍存在,以及行政方式的私人化运作等描述都清晰地印证了由行政发包导致的“公私互渗”。(22)而黄宗羲所谓“斯民之苦暴税久矣”、“有积累莫返之害”则反映了官僚体制在历次并税后又不断增设税种的经营化趋势。(23)这种“公私互渗”引发的公共治理经营化逻辑容易引发地方政府短期工具主义牟利行为,以至于治理之道严重异化并引发统治风险。

   因此可以说,如何抑制上述“公”“私”间的过度互渗以控制统治风险是行政发包治理模式内含的一个重要挑战。由于“发包”的强激励制度精髓很容易引发承包方“以利为利”的行为取向,这种“公私互渗”往往贯穿于地方治理的制度、机制以及认知等多个层面,因而难以厘清。这也是中国古代政治哲学思想一直以“公”、“私”之辩为线索,探讨治理之道的重要原因。先贤常吁以礼制和道统来约束“私”,如顾炎武想象了“寓封建之意于郡县之中,而天下治矣”的图景(24),这里的“封建之意”即为以“公天下”的视角重新理顺“公”、“私”之关系,从而实现郡县“以利和”而封建“以义和”的双轨治理之道。(25)然而,这种图景往往过于理想而难以实现。

   现实的治理实践中,发包方通常采用一系列自上而下的“行政”监督手段来抑制“发包”引发的风险。(26)主要表现为三点:其一为自上而下颁发旨在规范治理行为的各类制度。此种“行政”机制最常见,但其效果常受推行力度、上级掌握的信息等限制。其二为行政权的上收与调配。其实质是通过对承包方行政权力边界的调控,以减少其因“私”而对总体治理秩序的过度影响。唐以来地方长官之掾属的任命权收归中央吏部;明清以来中枢层次“相权”的收缩乃至消失;清代总督巡抚势大而地方布政使变为其属官(27)——这些都可视为行政层级体系内的权力调整,其目的是皇权试图控制中枢或地方层次因“发包”而带来的潜在风险。其三为发展行政体系内部的垂直治理机制,其实质是以一套相对封闭、直接向权力中枢负责的行政权力体系节制发包治理体系。如:唐设御史台,独立于三省以外,并以“分巡”、“分查”节制中央各部与地方。这里的节制机制仍属于行政权力系统内部的分化和掣肘,与建立在规则和制度基础上的过程控制机制不可混同。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会科学》2018年 第11期

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