张清勇:改革开放四十年征地制度的演进与展望

选择字号:   本文共阅读 131 次 更新时间:2019-10-26 20:34:50

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张清勇  

   内容提要:本文回顾改革开放四十年来征地制度的演进历程,探讨影响征地制度变迁的力量,讨论征地制度改革的阻力,对征地制度改革的进展进行描述和评价。让征地制度朝着改善的方向改革,我们建议:借鉴历史经验以及改革试点中涌现的好做法,明确政府角色定位;修改宪法的土地条款;确保只有公共利益项目才可以动用征地权;允许集体土地按规划进入市场;正常补偿,评议商定补偿款并签订征地协议;建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制;设计好征地的论证、争议和裁决程序;加快立法、修法进度,将正确的征地理念、程序和好的试点经验法制化。

   关 键 词:征地制度  土地  征收  征用  改革开放四十年

  

   以1978年12月召开的中国共产党十一届三中全会作为改革开放的起点,2018年正好是改革开放四十周年。2017年10月25日十九届中共中央政治局常委同中外记者见面时,习近平总书记指出,2018年是改革开放40周年,“我们将总结经验、乘势而上,继续推进国家治理体系和治理能力现代化,坚定不移深化各方面改革,坚定不移扩大开放,使改革和开放相互促进、相得益彰”。①

   1998年8月29日,九届全国人大常务委员会第四次会议修订通过《土地管理法》。以之为界,改革开放四十年来的征地制度演进可以分为泾渭分明的前二十年和后二十年。②在前二十年,我国立法定规,先后修改宪法、制定土地管理,并完成了土地管理法的大规模修订,通过《土地管理法实施条例》,形成并在很大程度上固化了迄今为止仍是主要制度安排的征地制度框架。在后二十年时间里,我国进行了三轮征地制度改革试点,试图对前期形成的征地制度进行调整。但是,总体上看,改革的进展极为缓慢,实质性内容不多。与此同时,我国征地规模剧增,征地冲突大面积爆发,以征地纠纷为主的农村土地纠纷成了农民维权抗争活动的焦点以及影响农村社会稳定的首要问题,征地制度迫切需要改革。

   值此改革开放四十周年之际,回顾四十年来征地制度的演进历程,深入政策制定过程,探讨征地制度在四十年间的变与不变、制度变迁背后的力量和思维方式,对征地制度改革的进展进行描述和评价,讨论阻碍征地制度改革的力量,对于理解征地领域的诸多问题和改革困境,对于推动征地制度朝着改善的方向发展,都会有所助益。本文第二、第三部分讨论改革开放前二十年和后二十年征地制度的演进历程,最后是结论和建议。

  

   二、1978—1998:立法定规,形成固化制度框架

  

   (一)1982年宪法修改

   1980年9月,五届全国人大三次会议通过了宪法修改委员会名单。1981年2月,宪法修改委员会秘书处讨论总纲草稿时,副秘书长胡绳指出,“有些问题我们还拿不准,如关于土地的所有权问题、关于农村人民公社经济的一些问题、关于中外合资经营问题等”。可见,当时对于是否在新宪法中新增关于土地所有权的规定,或者怎么规定土地所有权,“还拿不准”。1982年3月,秘书处决定“在(宪法总纲的)经济制度一节中,需要增写关于全民所有和集体所有的土地”。1982年年初,宪法修改委员会第二次会议上,城市土地国有、农村土地集体所有、任何单位和个人不得买卖和租赁土地,加上为公共利益征地,构成了宪法修改草案讨论稿中土地条款的基本内容。这与后来通过的宪法文本基本一致,只有文字上的些许差别。但是,修法过程中有较为激烈的争论。

   当时,征地在一些地方遇到了阻力,报纸上有关于农民敲国家建设竹杠的报道。对于草案讨论稿中城市土地属于国家所有、农村土地集体所有的规定,一些委员认为,农村土地应收归国有,不然国家征地会遇到土地所有者的漫天要价,妨碍经济和国防建设。另一种意见认为,农民为“打土豪、分田地”进行了长期艰苦的斗争,突然宣布“土地国有”会在农民心理上产生不良的影响,且农村土地收归国有没有实际意义,因为土地还得由农民去耕种、使用。对于这些意见,1982年4月12日,胡乔木代表秘书处解释说,规定农村土地国有会引起很大震动,国家除了动荡将得不到任何东西,而且即使宪法规定农村土地国有,将来国家征地也要给农民报酬,农民要价过高的问题可以通过国家规定统一的征用办法解决。

   在1982年4月14日的讨论中,仍有一些委员要求规定土地为国家所有。彭真也赞成土地都归国有,但认为应采取渐进式的,先把城市土地定为国有,郊区和农村的土地定为集体所有,震动小一些,先笼统点,作为过渡,征用问题可以用国务院搞的《土地征用条例》解决。杨尚昆也赞成维持原文,认为即使土地国有,征地、拆迁中的扯皮也解决不了,宣布国有震动太大,逐步过渡较好,先通过《土地征用条例》以处理征地问题(许崇德,2003)。

   由上可知,起初起草者对于土地所有权问题拿不准,后来拿出一个内容包括城市土地国有、农村土地集体所有的讨论稿。对此讨论稿的争论集中在是否要为了便于建设征地而将农村土地也规定为国有。几番争论后,委员们接受了讨论稿的条款,不再寻求将农村土地也规定为国有,却没有对该条款的具体内容进行仔细审议。

   (二)1982年出台《国家建设征用土地条例》

   上文所说的“统一的征用办法”、《土地征用条例》,指的是《国家建设征用土地条例》。修宪时,许多委员希望将农村土地由集体所有改为国有,未能达成一致后,《国家建设征用土地条例》便承担起了降低国家建设成本的重任。

   1982年4月,国家建委副主任吕克白作《关于〈国家建设征用土地条例(草案)〉的说明》,认为“建设用地出现了‘自由议价’,甚至出现了变相买卖土地和出租土地的现象,给国家建设和工农关系带来了许多困难和一系列的问题,……许多建设单位因为满足不了社队或有关方面提出的征地条件,建设工期一拖再拖,影响了国家建设”,因此《条例(草案)》强调“农村社队和农民在按规定得到合理的补偿、安置后,有义务积极支援国家建设”,“土地补偿费和安置补助费标准均留有较大的幅度。……标准要明确具体,以免造成就高不就低、讨价还价的状况”;关于安置问题,他提出“就地就近安置是最基本的方面”,“各地对征地后出现的农业剩余劳动力,应千方百计,通过发展农业生产和多种经营的方式,予以安置。……至于转为非农业户口或城镇户口,更应从严掌握”(吕克白,1982)。

   照此思路,1982年5月,国务院公布施行《国家建设征用土地条例》。在强制性方面,条例废除了1953年、1958年国家建设征用土地办法中对被征地者进行解释的条款,规定“被征地社队的干部和群众应当服从国家需要,不得妨碍和阻挠”。在补偿方面,规定“征用耕地(包括菜地)的补偿标准,为该耕地年产值的三至六倍,年产值按被征用前三年的平均年产量和国家规定的价格计算”,“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的二十倍”。在安置方面,规定因征地造成的农业剩余劳动力,要通过发展农业生产、社队工副业生产、迁队或并队安置,“按照上述途径确实安置不完的剩余劳动力”,符合条件的可以安排就业、招工和转户口。在征地程序上,条例规定用地单位必须与被征地单位协商征地的数量和补偿、安置的方案,签订初步协议,用地面积的核定需要“在土地管理机关主持下,由用地单位与被征地单位签订协议”。

   (三)1986年制定《土地管理法》

   1986年,中央提出“要抓紧制订《中华人民共和国土地法》”。在当年全国人大会常务委员会第16次会议上,由于该法“主要是加强土地管理,解决乱占耕地、滥用土地的问题,关于国土规划、国土整治、国土开发等问题,由于实践经验不够,草案未作规定”,改称《土地管理法》。在制定过程中,《土地法(草案)》“明确规定集体所有制土地为乡镇公有”。当时担任全国人大法律委员会副主任委员的宋汝棼指出,“(《土地法》)草案第九条规定:‘全民所有制土地,归国家所有,由县级以上人民政府行使土地所有权。劳动群众所有制土地,为乡镇公有。’许多常委委员和19个省、自治区、直辖市不同意上述规定。他们认为,农村集体所有土地改为乡镇所有,可能在农村中引起波动。有的提出,改为乡镇所有,等于宣布国有,对农民震动太大,农民还是把土地当作命根子,这样改,接受不了。……经过反复研究,与有关部门磋商,才产生了土地管理法的第八条:‘集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有’”(宋汝棼,1994)。

   可见,类似修宪时的情形,《土地法(草案)》的起草者希望用“劳动群众所有制土地,为乡镇公有”的表述,将农村土地变为实质上的国家所有,但担心如此规定对农民震动太大、可能在农村引起波动,最终通过的《土地管理法》规定农村和城市郊区的土地属于集体所有。《土地管理法》是在原《国家建设征用土地条例》和《村镇建房用地管理条例》基础上制定的,其中有关征地的规定也基本上与1982年的《国家建设征用土地条例》相同。

   (四)1994年“继续实行低价征用土地的办法”

   1994年3月25日,国务院第16次常务会议审议通过了《九十年代国家产业政策纲要》和《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》。这两个在同一天通过的重要文件,都要求实行低价征用土地的办法。作为20世纪90年代制定各项产业政策的指导和依据,《九十年代国家产业政策纲要》规定,“为了加快基础设施建设和基础工业的发展,国家将主要采取以下政策:……对基础设施和基础工业继续实行低价征用土地的办法”。作为指导国民经济和社会发展中长期发展战略的纲领性文件,《中国21世纪议程》提出,“交通、通信建设的规划、设计同土地使用规划结合起来,注意节约土地资源,在此前提下,对交通、通信建设用地,实行低价征用办法”。

   (五)1997—1998年《土地管理法》的修订

   1997年4月,中共中央、国务院发出《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》,中央领导指示要在一年内完成《土地管理法》修改。1997年8月,国家土地管理局向国务院提交了《关于报送〈中华人民共和国土地管理法(修订草案)〉(送审稿)的报告》,指出,“现行土地征用制度是在高度集中的计划经济体制时期形成的,当时对于保证国家建设起到了积极作用。随着社会主义市场经济的发展,这种制度的弊病就日益呈现。一是投资主体多元化,单一国家投资的建设项目越来越少,所有建设项目再沿用国家建设征用土地的做法,易形成大量非国家建设动用国家征地权,造成大量土地闲置浪费和撂荒,不利于控制建设用地规模和保护耕地,也不利于保护农民利益。国际上通行的做法是,土地征用权属于政府的特权,征地严格限定在公共利益需要范围,不允许滥用征地权。……为此,这次修改《土地管理法》应当对土地征用制度作重大改革。一是界定土地征用范围,将征地限定在社会公共利益范围内。社会公共利益用地主要包括国家机关用地、军事用地、基础设施用地、公益事业用地等。……三是改革现行的征地补偿安置方式。现行《土地管理法》按照被征用土地的农作物年产值计算补偿标准的办法已远远不符合现实情况。征地补偿标准的时效性较强,而且采用什么方法来确定补偿标准,还需要在实践中摸索,修订草案没有定死,可由国务院做出具体规定”(国家土地管理局,1997)。据此,《送审稿》第40条规定,“国家为了下列公共利益的需要,可以对农民集体所有的土地实行征用:(一)国家机关用地和军事用地;(二)城市基础设施用地和公共事业用地;(三)能源、交通、水利等基础设施用地;(四)法律、法规规定的其他用地。”

但是,这些意见遭到了“产业部门的反对”。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《财经智库》2018年第6期

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