叶兴庆 等:退出与流转:农民宅基地处置选择及影响因素

选择字号:   本文共阅读 149 次 更新时间:2019-09-29 20:06:53

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叶兴庆    

  

   工业化、城镇化和农业现代化的深入推进,引发了对农村宅基地优化配置的政策考量。本研究利用重庆市梁平区、四川成都市温江区和四川泸州市泸县716个农户的微观数据,在农户乡城人口流动宅基地处置决策的理论分析基础上,对农户的宅基地处置选择及影响因素进行考察。研究表明,有偿退出超过流转,成为农户宅基地处置的首要选择;相对于流转,男性、受教育水平较高、承包地退出和距县城较远的农户更倾向于选择有偿退出宅基地;农户对于宅基地有偿退出和流转有着不同的决策考量,在农户个人特征、家庭规模、宅基地使用情况、农地依赖、产权认知、所在村地形和区位因素方面有着不同的体现。在进一步的探索中,应坚持农户自愿为前提,明确宅基地有偿退出和“三权分置”的政策指向群体,完善相关配套制度设计,拓宽试点内容,为农户提供多元选择。

  

   工业化、城镇化和农业现代化的快速推进,带动大量农民离农进城非农就业、“人宅两分”,城乡二元结构下城市公共服务体系对农民的排斥使得进城农民市民化面临诸多困难,〔1〕农民进城务工、返乡建房,农村宅基地面积急剧增长,同时农民对宅基地处分权能的缺失使得其资源资产价值无法体现,形成了农房闲置与农村新增建设用地同时增长的尴尬局面。〔2〕2018年的中央一号文件提出完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,为农户闲置宅基地流转提供政策依据。宅基地有偿退出和“三权分置”的探索为农户的宅基地处置提供了多元选择,对于盘活农村闲置资产、提高农村宅基地的利用率、彰显宅基地的资源资产价值有着重要意义。

  

   宅基地有偿退出和“三权分置”的相关探索,引起了学界的广泛关注,相关讨论和争议也一直存在。一些学者认为要以政府为主导,加快建立农户的宅基地退出机制,并着重对宅基地退出意愿影响因素进行分析,认为宅基地退出的影响因素主要有农户的家庭特征、收入水平,〔3〕农户分化、非农就业、代际差异,〔4〕农户就业模式、对土地依赖程度,〔5〕禀赋效应、从众示范效应,〔6〕区域的经济发展水平,〔7〕城镇的房价〔8〕等,并基于农户视角对完善宅基地有偿退出机制、补偿机制进行探讨。〔9〕另一些学者则更倾向于市场机制,认为建立宅基地自由流转市场是解决问题的关键,〔10〕着重分析了三权分置”的政策内涵,〔11〕面临的权能困境〔12〕及实现形式〔13〕,并结合当前部分地区的实践〔14〕对“三权分置”实现路径进行初步探究。但总体看来,目前鲜有研究从农户视角对宅基地流转进行实证分析,特别是将有偿退出和流转两种宅基地处置方式置于一个框架进行分析。尤其在城镇化不断深入推进,农村宅基地和房屋保障性功能弱化、财产性功能凸显的背景下,农户会更愿意以何种方式对宅基地进行处置?其选择又受到哪些因素的影响?为回答此问题,我们将在对新中国成立以来的宅基地政策演进和权能调整特征梳理的基础上,对重庆市梁平区、四川成都市温江区、四川泸州市泸县三个农村改革试验区716个农户的微观调研数据进行分析,以期从农户视角对宅基地处置选择相关研究进行补充,为改革进一步推进提供现实参考。

  

一、新中国成立以来的农村宅基地政策演进及权能调整


   新中国成立以来,农村宅基地制度经过七十年、四个阶段的变迁,逐渐形成了以“集体所有、成员使用;一户一宅、限制面积;免费申请、长期占有;房地分开、差别赋权”为特征的宅基地制度,〔15〕宅基地所有权主体为集体,农户对宅基地有占有和使用的权利。

  

   1.农民土地所有制下的宅基地制度:农民所有、产权合一(1949~1962年)

  

   新中国成立之后,将解放区范围内的土地改革运动推向全国。1950年6月,原政务院颁布《中华人民共和国土地改革法》,废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制,为农民颁发土地所有证,并承认其对土地自由经营、买卖及出租的权利。1954年9月颁布的《中华人民共和国宪法》规定,保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权,保护公民的合法收入、储蓄、房屋和生产资料的所有权,首次从根本大法的高度承认农民对土地和房屋的所有权,并承认对私有财产的继承权。之后,随着社会主义改造的深入,1956年6月出台的《高级农业生产合作社示范章程》要求农户把私有的土地和耕畜、大型农具等生产资料转为合作社集体所有,但是仍规定社员原有的坟地和房屋地基不必入社。这一时期农民对宅基地和房屋有着完整的产权,占有权、使用权、收益权、处分权高度统一。

  

   2.集体所有制下的宅基地制度:一宅两权、房地分离(1962~1982年)

  

   随着人民公社化运动的推进,农民土地所有制逐渐转变为“三级所有、队为基础的”的集体所有制。1962年9月出台的《农村人民公社工作条例修正草案》规定,生产队范围内的土地都归生产队所有,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准出租和买卖,但社员的房屋永远归社员所有。至此,农民的宅基地的所有权和使用权分离,宅基地归集体所有,农民拥有使用权,失去宅基地的处分权,对房屋有买卖或者租赁的权利。在政策执行过程中,为消除群众误解,1963年3月,《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》进一步明确集体对宅基地的所有权,农户拥有对房屋的处分权,宅基地的使用权随房屋买卖转移,但不改变宅基地的所有权。1982年12月,宅基地的概念首次写入《中华人民共和国宪法》,规定农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有,宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。这一阶段,农村宅基地的所有权由农民所有转为集体所有,农民对宅基地拥有使用权,初步形成了“一宅两权、房地分离、无偿取得、长期使用”的宅基地制度框架。〔16〕

  

   3.宅基地制度的稳定和发展:权能收紧、严格管理(1982~2012)

  

   1983年的中央1号文件《当前农村经济政策的若干问题》对包干到户的双层经营特征进行论述,“包干到户”在全国范围内推广,人民公社体制下的农业集体经营体制彻底瓦解。农村改革释放出的巨大活力推动了农村经济的快速发展,人民生活水平得到了快速提高,农村住宅用地激增,占用大量耕地。1986年颁布的《中华人民共和国土地法》对农村宅基地面积进行限制,规定农村居民建住宅使用土地不得超过省、自治区、直辖市规定的标准,并对房屋买卖设置限制,出卖、出租住房后再申请宅基地的,不予批准。1985年至1988年的四年间,全国农村建房占用耕地415万亩,占同期全国各项建设占用耕地数量的三分之一。为加强对农村宅基地的管理,严格控制占用耕地,1990年1月,《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》尝试以经济手段控制宅基地无序利用,肯定了1988年以来山东省德州地区和全国二百多个县的部分乡、村对宅基地有偿使用的探索,并推进收费标准和土地使用费管理制度的健全。由于宅基地有偿使用缺少法理依据,并且加重了农民负担,1993年召开的全国减轻农民负担工作电话会议取消了宅基地有偿使用费等,相关实践被终止。为避免农民失地失宅,以及由于抵押造成的宅基地使用权转移导致的用途转变,1995年6月,《中华人民共和国担保法》废除了宅基地使用权的抵押权,规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。为适应经济发展,解决工业化、城镇化和耕地保护的矛盾,1997年4月,中共中央下发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》,首次提出占补平衡原则,实行占用耕地与开发、复垦挂钩政策,并明确“一户一宅”,多出的宅基地依法收归集体所有。但之后仍存在非法转让土地使用权问题,尤其是非法交易农民集体土地,出现了以开发“果园”“庄园”为名炒卖土地、非法集资的情况。1999年5月,国务院办公厅下发《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》,规定农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证,彻底限制了城市居民获取农村住宅,农村住宅无法自由交易。2007年,《物权法》首次明确宅基地使用权的物权属性,以基本法的形式对宅基地使用权进行规范,为进一步完善宅基地权能体系奠定法理基础。这一阶段的主要特征为权能逐渐收紧,〔17〕基本形成了“集体所有、成员使用、一户一宅、限定面积、无偿分配、长期占有”的宅基地制度。

  

   4.十八大以来的宅基地制度探索:有偿退出、三权分置(2012~至今)

  

   随着工业化、城镇化的快速推进,大量农民离农进城,宅基地使用权的保障功能弱化、财产功能凸显。2011年2月,《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍制度改革的通知》强调,现阶段农民工落户城镇,是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地,必须完全尊重农民本人的意愿,不得强制或变相强制收回。党的十八大《报告》强调依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权,首次全面涉及农户以成员权为基础的“三权”,对宅基地使用权的政策取向是强调维护。〔18〕2013年11月,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调宅基地的用益物权属性,并探索拓展农民住房的财产权利,提出要保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。为适应城镇化进程,为有条件进城落户农民提供退出通道,实现财产权利,2014年12月,《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》首次提出探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地,并探索对超占、一户多宅实行有偿使用。为盘活农村闲置宅基地资源,解决农村建设用地和农房闲置面积同时增加的现实矛盾,2018年的中央一号文件首次提出完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权,维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。

  

二、内涵与理论框架

  

   1.宅基地有偿退出与流转的内涵辨析

  

宅基地有偿退出和宅基地“三权分置”作为当前宅基地制度改革的重要探索,对应的退出和流转两种处置方式有着显著的差异。一是政策针对权能不同,宅基地有偿退出针对的是农户基于集体成员权的宅基地使用权,退出内容涵盖资格权和使用权,宅基地流转则主要针对农户宅基地使用权,保留其资格权。二是时间期限不同,宅基地有偿退出为相关权能的永久退出,宅基地流转则是一定时期内的使用权转让。三是主导方式不同,宅基地有偿退出是以政府为主导的退出机制,宅基地流转则是以市场为主导的资源配置。四是目标群体不同,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《农村经济》2019年第4期

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