杜鹏:乡村治理结构的调控机制与优化路径

选择字号:   本文共阅读 218 次 更新时间:2019-09-24 09:01:13

进入专题: 乡村治理  

杜鹏  

  

   摘要:乡村治理结构镶嵌于“乡政村治”的制度框架中, 融合了乡村治理的实践面向, 表现为以“乡”“片”“村”“组”为基础的治理单元配置模式。文章通过考察转型期乡村治理结构的调控机制, 发现乡村治理单元的配置逻辑兼有政治属性与行政属性, 二者共同塑造了乡村治理结构, 赋予其“虚实相生”的实践形态。其中, 政治逻辑立足村庄治理单元, 突出“块块”为主的政治动员, 彰显了乡村治理的群众基础。行政逻辑立足乡镇治理单元, 突出“条条”主导的行政控制, 彰显了“事务主义”的治理取向。政治逻辑与行政逻辑的辩证统一赋予乡村治理结构以弹性。当前的乡村体制改革需着眼于乡村治理的整体结构, 审慎推进乡村治理结构的行政化, 维系政治逻辑与行政逻辑的均衡, 以优化乡村治理结构, 提高其应对复杂问题的能力。


一、问题的提出


   乡村治理不但是治理主体和治理规则的问题,而且是一个治理结构问题。在国家纵向治理体系中,乡村治理不仅要面对复杂多样的乡村社会需求,还要面对抽象的国家政治要求。传统时期,由于国家缺乏调控乡土社会的制度通道,乡村治理呈现出浓厚的“半正式行政”的特征(黄宗智,2008)。新中国成立以来的国家政权建设重塑了乡村治理结构,逐渐形成“乡政村治”的格局(陈云松,2004)。国家政权与乡村社会的关系模式使乡村治理结构成为焦点。学界关于乡村治理结构的研究大致分为两种路径:一是立足乡村社会的自下而上的研究路径,二是立足乡镇政权的自上而下的研究路径。

  

   首先,立足乡村社会的研究路径往往隐含了村庄作为基本治理单元的预设。村庄熟人社会具有内生性的秩序生产能力(费孝通,1998),凸显了村庄的政治性。同时,村民自治为村庄生活中分散的政治能量提供了凝聚载体和释放通道,即通过激发农民政治参与而重塑乡村权力结构。但是,村民自治重视选举而轻视治理的实践取向(仝志辉,2016)导致“乡政”与“村治”之间存在张力:乡镇政权往往被视为村庄利益的侵害者和破坏者,而村民自治则普遍被视为乡村政治民主化的必由之路(刘友田,2014)。片面强调村民选举的程序正义,不仅可能弱化乡镇治理的正当性1,还可能使村庄政治蜕化为“派性政治”的形态,最终侵蚀村庄秩序(田先红、罗兴佐,2017)。因此,基于村庄社会的政治表达,乡村治理结构面临着如何将村庄内部的政治能量引入有序治理轨道的问题。

  

   其次,立足乡镇政权的研究路径往往离不开乡镇作为国家基层政权的制度定位。乡镇治理研究多聚焦于乡镇政权的行为逻辑和角色模式,关注乡镇政权如何营造自主空间和权力网络以实现其治理目标(杨善华、宋倩,2008)。面对不规则乡村社会和压力型体制的双重挤压,乡镇治理呈现“策略主义”的特征(欧阳静,2011)。事实上,无论是“代理型政权经营者”向“谋利型政权经营者”的异化(杨善华、苏红,2002),还是从“汲取型”政权向“悬浮型”政权(周飞舟,2006)乃至“协调型”政权(付伟、焦长权,2015)的转变,均呈现了乡镇政权的策略取向。为了有效监控和激励基层组织,地方政府自上而下推进了“乡村关系行政化”(项继权,2002)。随着村庄逐渐深嵌于国家行政体系,乡村治理结构逐渐成为行政重构的对象。

  

   以上两种研究路径从不同视角论及乡村治理结构的构造机制,但却难以弥合乡村治理的内在张力。如何纠正制度目标与实践效果的偏离,弥合国家与乡村社会的张力,是乡村治理转型不可回避的基本问题。笔者认为,面对乡村治理转型,稳健且富有弹性的乡村治理结构是弥合国家与乡村社会张力的基础。由于中国乡村社会地域广阔,地理、历史、文化与制度等因素的交织使乡村治理结构更加复杂,乡村治理结构既非村庄政治的表达,也非等同于国家行政在乡村的延伸。如果进入乡村治理结构内部,在“乡”和“村”的治理单元之外实际上还存在“组”和“片”两个层级,从而构成“乡—片—村—组”的治理体系。在此意义上,乡村治理单元提供了透视乡村治理结构调控机制的内部视野。具体而言,乡村治理结构虽然镶嵌于“乡政村治”的制度框架,但融合了乡村治理的实践面向,从而展现了治理单元配置的政治逻辑和行政逻辑。因此,笔者将着眼于乡村治理结构的整体视野,揭示乡村治理单元的配置逻辑,进而提炼新时期乡村治理结构的调控机制和优化路径。


二、分析框架:乡村治理结构的二重性

  

   国家政权建设贯穿于中国20世纪以来的现代化进程,在乡村社会的视野中,它是国家政权渗入乡村社会并加强对乡村社会控制的过程。国家政权建设预设了国家的自主性。西达·斯考切波(2003)认为,国家是以行政权威为首并由该行政权威在某种程度上妥善协调的一套行政、治安和军事组织。国家自主性以行政国家为预设,强调了自上而下的行政同构和政策执行。行政国家是一种政府国家、执行国家和官僚国家2。在国家自主性的理论视野下,自上而下的官僚组织体系主导乡村政治秩序的建构,乡村治理结构因而服从于行政国家的基本逻辑。然而,乡村治理面对的不规则乡村社会限制了国家的自主性。国家权力的单向度扩张可能限制基层社会活力,产生“最后一公里”的基层治理难题(王海娟,2015)。事实上,由于村庄社会历史的沉淀和集体制度的建构,围绕村庄公共事务的群众动员和利益协调具有政治生产的意义(杜鹏,2017a)。熊万胜(2017)认为,最基层的治理属于国家政治,而县级政府如何管理自己的乡镇,反而像是一种地方的行政事务。可见,乡村治理不但是一个行政过程,而且是一个政治过程,政治与行政糅合为乡村治理结构的二重性。

  

   乡村治理结构的二重性反映了现代国家建构进程中乡村有效治理的内在要求。深入分析政治逻辑与行政逻辑的互动机制,有助于拓展转型期乡村治理结构的研究。乡村治理结构是国家为治理乡村社会建构的一整套机构设置、资源配置与制度体系,属于国家政治体系的基础部分(刘祖华,2007)。在传统中国的治理体系中,国家常常因为缺乏直接有效调控乡村社会的制度手段,形成“双轨政治”(赵晓峰,2016)。伴随着国家政权建设的推进,乡村治理深度卷入现代国家治理体系,形成行政与政治相互嵌入、国家与乡村社会相互交融的模式,重塑了乡村治理结构的实践形态。

  

   在公共行政学的理论传统中,政治与行政二分法的核心是将行政从政治中剥离,以释放行政的工具理性,避免政治逻辑对行政逻辑的干扰,因而肯定了行政的独立价值(古德诺,2011)。然而,中国乡村治理场域中的政治与行政具有不同的发生逻辑。政治不仅是围绕资源分配的权力互动,还是以群众动员为基础的共识达成。政治得以实体化为“政治性”,且具有浓厚的规范意涵(杜鹏,2017a)。村庄政治与国家行政具有实质的统一性,二者在乡村治理结构中展现为不同的配置形式,共同定义了乡村治理单元的配置逻辑。

  

   乡村治理单元是乡村治理结构调控的载体。乡村治理结构是不同治理单元基于特定层级结构、规模分布和动力机制形成的关系模式,治理单元配置的政治逻辑与行政逻辑是通过治理单元的层级、规模和动力而具体界定的。具体而言,政治逻辑聚焦于乡村治理结构自下而上的政治调控,展现了乡村治理单元的层级适应性、规模伸缩性和动力内生性;行政逻辑聚焦于乡村治理结构自上而下的行政规约,指向乡村治理结构的制度化,即治理层级的行政化、治理规模的经济性和治理动力的外生性。在根本意义上,治理单元的政治调控面向“人”的主体性,彰显了政治的伦理属性;治理单元的行政规约面向“事”的理性化,彰显了行政的工具理性。当然,由于中国各地农村在经济发展程度、治理任务、利益密度和社会结构等方面的差异,政治逻辑与行政逻辑的表现形式也不同。下文将分别从治理单元配置的政治逻辑与行政逻辑阐释乡村治理结构的调控机制。


三、乡村治理单元的基本属性


   小农是中国乡村社会的主体。国家与千家万户小农打交道面临高昂的交易成本(温铁军,2009),因此,乡村善治的关键在于有效组织农民。由于农民处于具体的治理单元之中,组织农民需要立足于特定治理单元,且遵循治理单元的配置逻辑。乡村治理单元的配置逻辑决定了乡村治理结构的实践形态。在这一节,笔者将立足治理单元的层级、规模和动力等三个方面阐释乡村治理单元的属性。

  

   (一)层级配置

  

   层级配置反映了乡村治理单元的纵向关系。在“乡域”的视野中,治理单元不但包含“乡”和“村”,而且包含“片”和“组”,形成“组—村—片—乡”的四级模式:第一,村民小组,它往往与自然村具有高度的重合性,主要维持群众日常生产生活秩序;第二,行政村,它不仅处理群众事务,还执行国家政策;第三,片区,这是乡镇政权为了有效管理和对接行政村而划分的治理单元3;第四,乡镇,它属于国家政权的最低层级,统合不同的乡村治理单元。可见,乡村治理结构纳入“组”和“片”两个非正式的治理单元:相对于行政村的制度建构,村民小组具有最为彻底的群众性;相对于乡镇政权的科层属性,片区的治理逻辑则突破了科层制的规定(杜鹏,2017b)。乡村治理结构因而展现为“虚实相生”的纵向层级模式,其中,“乡”“村”两级为“实”,“片”“组”两级为“虚”。“实”体现为较高的制度化水平,相应地,“虚”则体现为较低的制度化水平。“虚实相生”的治理结构奠定了国家与基层社会之间相互嵌入的格局,促进了国家与乡村社会的深度互动,从而超越了“接点治理”(刘锐、袁明宝,2013)的形态4。

  

   (二)规模分布

  

治理规模主要是指特定治理单元的管理范围和人口规模,治理单元的规模分布反映了乡村治理结构的横向扩展程度。一般而言,治理单元的规模与层级存在正相关性,即层级越高,规模越大。规模分布不仅立足治理单元的内在属性,还要着眼于乡村治理结构内部层级配置优化的现实需要。所以,治理规模是乡村治理结构调控的重要载体。村民小组是基本治理单元。“村”的规模主要参照“组”的数量和范围,行政村规模过大可能稀释村民小组的社会资本,导致行政村难以对村民小组进行调控和整合。“片”的规模主要以“村”为参照。若行政村规模偏小,过多的行政村数量必然增加乡村之间互动和协调的成本,村庄内部群众的诉求难以及时得到乡镇政权的回应,乡镇政权目标难以在村庄贯彻,导致乡村治理结构的断裂。适度规模的片区可在一定程度上避免乡村治理结构的断裂5。同时要注意,片区虽可减缓乡镇规模扩大的负面效应,但其数量过多也可能限制乡镇政权的治理空间。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 乡村治理  

本文责编:limei
发信站:爱思想(http://www.ngydyz.cn),栏目:天益学术 > 社会学 > 经济与组织
本文链接:http://www.ngydyz.cn/data/118305.html
文章来源:中国农村观察2019年04期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2019 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网
非凡炸金花有作弊器吗